关于如何规范人民调解协议司法确认的调研报告

2011年1月1日起实施的《人民调解法》确立了人民调解协议司法确认制度,赋予经法院确认合法有效的调解协议的强制执行力,这一规定有利于维护人民调解的公信力,提高司法效率,有效维护当事人的合法权益。2010年8月28日我国颁布的《中华人民共和国人民调解法》第三十一条、第三十三条规定明确了人民调解协议司法确认机制,赋予了人民调解协议法律约束力,并可以就协议向人民法院申请司法确认。人民调解协议司法确认是指在人民调解组织的主持下,达成了调解协议,并向人民法院申请司法确认,经人民法院审查,认为协议合法有效的出具法律文书确认其效力,并赋予于其强制执行的效力,堵死了当事人反悔的路,也终结了“调解---反悔---诉讼---执行难---上访”现象,提升了人民调解的功能效力,进一步完善了调诉对接的纠纷解决机制。2017年4月13日,我市中级人民法院与市公安局、市司法局、市保险行业协会联合印发《建立道路交通事故纠纷联调联动机制的实施细则(试行)》,为构建多元化纠纷解决机制,切实维护当事人合法权益提供了有力的保障。2017年至2018年,受理请求确认人民调解协议效力案件136件,其中驳回申请112件,确认效力23件,准予撤回申请1件。从审判实务中看,虽然受理案件数较多,但被驳回申请率较高。为此,笔者针对本院的实际问题就在人民调解协议书司法确认中需要注意的问题作以下分析。

一、正确认识多元化矛盾纠纷解决机制的积极意义

我国现阶段正处于社会转型期,社会矛盾纠纷呈现多元化复杂化的趋势,解决多元化的矛盾纠纷自然需要多元化的矛盾纠纷解决机制,多元化的矛盾纠纷解决机制包含着多元化的纠纷解决方式。从整个民事领域来看,形成各种民事冲突的原因是相当复杂的,有也有经济的原因,有社会环境的原因,也有人文个性的原因。以人民调解、行业调解等民间调解为代表的非诉讼纠纷解决方式在我国现阶段者重要的现实意义,其成本低廉、操作简便也更贴近群众。因此,用诉讼与非诉讼的衔接的必要性上看,人民调解司法确认有积极的意义。从诉讼与非诉讼程序的衔接模式上说,在人民调解协议司法确认制度出现之前,人民调解和民事诉讼的衔接模式一般有两种情况,调解成功则不必进入诉讼程序,调解不成则另行起诉。在这样的情形下,实质上生硬地将人民调解和民事诉讼划清了“界限”。人民调解协议的司法确认一端是非诉讼纠纷解决方式的代表—人民调解,另一端则是民事诉讼,其连接了非诉讼和诉讼,建立及健全我国诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决方式,因此人民调解协议司法确认实质上是建立健全多元化矛盾纠纷解决机制的重要载体。

二、人民调解协议司法确认程序的启动主体

《人民调解法》第三十三条第一款规定“经人民调解委员会调解达成调解协议后,双方当事人认为有必要的,可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认,人民法院应当及时对调解协议进行审查,依法确认调解协议的效力。” 本条规定了确认人民调解协议效力的请求主体是双方当事人,而且是双方当事人共同请求。从我院近两年受理的136件请求确认人民调解协议效力案件来看,当事人对申请司法确认均是持积极、肯定的态度。发生在公民、法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务关系且属于基层人民法院管辖的民商事纠纷,达成人民调解协议后,当事人共同向法院申请确认的,或一方当事人申请,经另一方当事人同意后,由该人民法院作为诉前司法确认案件予以受理。不属人民法院主管的案件,离婚以及涉及身份关系确认和认定的民事案件,适用特别程序审理的案件以及调解协议内容不具体,无法确认和执行的案件,不予受理和确认。对有履行期限的调解协议,应当在履行期限届满前提出,超过期限提出的,人民法院不予受理和确认。当事人申请诉前司法确认可以书面形式提出,也可以口头形式提出,口头形式提出的由人民法院记入笔录。申请人须提交人民调解协议书,协议书上应有各方当事人及调解人员的签字,并加盖调解组织的印章。

三、实务中存在的问题

从我院近两年受理的案件中看,被驳回的案件率比较高,原因较多。一是业务指导不到位。“三调联动”推行以来,以“大调解”方式解决矛盾纠纷的意识不断提高,但部门单位协作联动还没有形成正规化、常态化的局面。人民调解组织隶属司法行政管理,不同的管理序列导致人民法院对调解组织的业务指导很难落到实处。基层人民调解员的素质也是参差不齐,调处法律关系复杂一些的矛盾纠纷时,难以做到辩法析理、解惑释疑,让当事人觉得依据不充分、底气不充足,出现调解不成或调解后反悔情况。同时,在制作调解书时,常常出现诸多法律瑕疵、调解内容不明确等问题,最终导致请求被驳回;二是调诉对接欠紧密。目前对法院委托的诉前调解,在法院和调解组织的密切配合下,基本能做到无缝对接。但以其它形式受理的调解,通常很难及时对接,当事人无从利用“司法确认”这一有力的武器维护权益;四是职业道德无底线。目前人民调解员中部分人员具有双层身份,既任调解员,又是基层法律服务工作者,利益驱动导致职业道德偏移,其中不乏有人在调解纠纷时不考虑当事人的利益、不考虑诉讼成本,有心地将一些可以调解兑现的纠纷导入诉讼程序,从而担任一方当事人的代理人,收取代理费。

四、人民调解协议司法确认的制度完善

针对实务中存在的问题,我们应该多措并举,以期此项制度发挥其应有的作用。一是在操作层面的完善。在操作层面,应该加强法律宣传,让群众了解此项法律制度。同时,司法行政机关应严把调解员“入门关”和基层法律工作者准入关,开展专门的业务培训,强化法院的业务指导职能,完善便民措施,规范人民调解员队伍;二是在制度层面的完善。在制度层面,我国现行法律对司法确认的程序规定得比较笼统,操作性不强,我们应该加强司法确认的程序的完善,使制度设计在实践中更具有操作性;三是加大宣传力度。宣传发动工作要改进宣传方法、研究宣传内容、增强宣传效果,使人民群众真正了解诉前司法确认机制的内容、确认的方式方法,以及该机制在及时保护人民群众合法权益、化解矛盾纠纷方面的重要作用,提高人民群众和人民调解组织参与诉前司法确认的积极性,以合理分流民间矛盾纠纷,真正体现调解优先的原则,定分止争,促进和谐。

 

 

 

民一庭   杨晓娟