浅析基层法院人才建设

 

浅析基层法院人才建设
曲莉
内容提要:
在知识经济时代,人才毋庸置疑已成为推动社会向前发展的第一资源、第一生产力。毛泽东同志曾说过:“世间一切事物中,人是第一可宝贵的。只要有了人,什么人间奇迹都可以创造出来。”法院的人才,就是人民法院履行一切职能的根基,就是推动法院不断创新发展的基石和力量源泉。古代思想家孟子说“徒法不足以行”,北宋政治家、法学家王安石也曾说“守天下法者吏也,吏不良则有法而莫能守”。可见在21世纪的今天,加强守天下大法的法院人才建设,对基层人民法院当前建设和长远发展都具有不容忽视的现实意义。本文以笔者所在法院为蓝本,力求通过对基层法院人才队伍动态和静态现状的客观分析,准确查找存在的问题,追根溯源探求成因,提出解决方案,以期促进法院人才队伍建设良性发展。全文共7484字。
 
以下正文:
近年来人民法院的工作随着国家经济建设的迅猛发展而快速增长,审执工作屡创新高,2010年全国人民法院共审执结案件1099.9万件,较2006年855.5万件增长了28.56%,人均结案数增长了26%,(1)法院工作压力日益加大,人少案多的矛盾日益突出。为此,我们必须加强法院人才队伍建设,弄清人才现状,掌握其数量、质量、结构和分布状况,分析存在的问题及原因,不断改进我们的工作,强化人才规划,提升人才素质,保证人才稳定,为法院当前建设和长远发展提供有效的人才支持和保障。
一、什么是法院人才
笔者以为法院人才有广义和狭义之分。广义的人才就是指从事法院工作,具有法院工作必备的法律专业知识和相关业务能力,能胜任岗位职责要求的人。包括法官、书记员、司法警察、行政人员和工勤人员。狭义的法院人才,应当重点指法官,因为法官是人民法院核心工作的核心载体,从《中华人民共和国法官法》对法官职责、义务和权力,任职条件、回避制度、考核培训、惩戒等规定中可见,国家和社会对法官的职业素质、职业能力、职业规范要求更高,旁人也更难达到,法官是法院人才中的主体和精英。为更切合基层法院工作,本文讨论的法院人才,既有广义的,也有针对狭义的。
二、基层法院人才现状
(一)静态现状:人员不足、年龄结构不合理。专业化程度不高,如不及时加以改善,将严重影响法院自身建设和长远发展。
⒈人员编制不足,无法达到内设机构配置要求,差编约30%左右;实有在职在编人数不足,缺编10%左右。笔者所在法院按照2001年机构改革方案,核定编制52人,其中工勤人员2名,设内设机构11个,派出法庭2个。我们来算一下按照内设机构的相应要求,基层法院应当配置多少编制。鉴于最高人民法院对各级人民法院内设机构人数配置尚无成体系的规定和要求,笔者以审判业务部门参照人民法庭“三审一书”的最低要求计算,审判业务部门和人民法庭应配置36人,执行局按省高院规定应配总人数的15%为8人,法警队按省高院规定应配总人数的12%,为为6人,办公室按文秘、财务、档案、后勤的职能、职责要求至少应配4人,政治处按照队伍建设、组织人事工资、教育培训、宣传至少应配3人,纪检监察按职能至少应配2人,另加领导班子规定配备7人,工勤2人,全院至少应设编制70人。实际编制为52人,差编达30.76%。随着全国法院审判管理改革的不断推进,基层法院已被要求限期设立审判管理办公室、质量控制办公室、研究室等部门,目前由于人员不够,这些机构的职能一直挂靠在审监、立案、行政庭等职能部门运行。虽然2008年国家对西部基层政法部门编制进行了返编补充,笔者所在法院编制已增加至58人,但与实际配置要求仍差编20人以上。许多审判庭均无法达到“三审”的配置,组成合议庭常常出现借人现象,一些综合部门“光杆司令”更是常态。
⒉现有人才年龄结构不合理,审判人员人数不足、年龄老化,法官断层现象严重。
笔者所在法院截至2011年5月30日,实有在编在职干警53人,其中,30岁以下的14人,31—35岁的5人,36—40岁的6人,41—45岁的15人,46—50岁6人,51—55岁5人,56岁以上2人,平均年龄40岁。53人中有审判职称的24人,其中年龄30岁以下的0人,31—35岁的1人,36—40岁的1人,41—45岁的9人,46—50岁的9人,51—55岁3人,56岁以上的1人,平均年龄为45岁(如下图所示)。

年龄

 
人数

 

由上图可以更加清晰地看出,法院人才队伍年龄结构极为不合理,起伏过大,30岁—40岁的中青年人所占比例过小,仅占总人数的20%,特别是人才队伍中的法官队伍,30岁以下无人,30—40岁的法官也仅2人,仅占法官人数的8%,大量的法官集中在40—50岁,共18人,占到了法官人数的75%,如此结构带来的不利因素已开始显现:一是由于中青年的缺乏,整个人才队伍缺乏蓬勃的朝气和活力,工作创新能力不足,缺乏竞争精神;二是由于中青年的缺乏,一些本应是他们承担的工作责任,现迫使一批老同志继续承担,或一些过于年轻的同志提前接手,使工作状态和效果都无法达到最佳。更为严峻的是这一状况很可能还将持续;三是由于人员不足,许多同志身兼多岗工作,身心疲惫,致使一些工作长期处于维持状态;四是再过三至五年,如果人才流失现象得不到有效控制,青年人司考通过率得不到明显提高,随着大批女性法官到龄退休,男性法官享受国家优惠政策提前退休,法官人数还将继续下降,法院将面临审判工作的严峻挑战。
⒊现有人员非全日制法律专业学历普遍,法官专业化程度不够高,大多为初级、中级人才,缺少高级人才,更无尖端的高层次学者型人才、复合型人才。全院53名干警全日制法学专业本科毕业的仅8人,占总人数的15%,24名法官中更无一人拥有全日制法学本科学历。法官中通过司法考试而获取法官资格的也仅有2人,仅占法官人数的8%,其余22人均是2000年以前通过系统内部考试获取资格任命,法官的专业素养先天不足。尽管许多法官通过长期的审判实践积累了大量丰富宝贵的经验,工作业绩突出,蛤总体上表现出总结和反思工作的能力不足、学习和调研的能力不高、驾驭大型和疑难复杂案件困难的现状。
(二)动态现状:新招录人员司法考试通过率偏低、现有人才流失严重、招录速度不及流失速度、人才队伍持续发展能力不足。如不及时扭转,严重影响当前队伍的稳定和审判工作的开展。
⒈人才流失现象严重,并有日益加剧的趋势。笔者所在法院2000年至2004年共流失6人,平均年龄52岁,有审判职称的4人,占67%,本科学历2人,占33%,大专学历4人,占67%。流失原因:提前退休5人,占83%,辞职作律师1人,占17%。 2005年至2010年共流失15人,平均年龄36.9岁,有审判职称的11人,占73%,本科学历10人,占66%,大专学历5人,占34%。流失原因:提前退休4人,占26%,调出11人,占74%。调出人员中转入上级法院和其他法院的8人,占73%,调入党政系统的3人,占27%。可见,2000年至2004年五年中年均流失1.2人,基本属于正常递减,而2005年至2010年年均流失达到3人,比上一个五年增长了2.5倍,进入了快速流失时期(如下图所示)。

时间

 
人数

 

由以上数据和图表可以看出:2006年至2010年较2000年至2005年流失人才人数增长2.5倍,平均年龄降低了15.1岁,本科学历人数增长了33%,法官人数增长了6%。显而易见,人才队伍流失人员显著增长,流失速度明显加快,主动流失现象迅速上升,青年优秀人才和法官流失现象更加突出。
⒉新招录人员司法考试通过率低,人才队伍持续发展后劲不足。2000年至2010年笔者所在法院共公招人员15人,通过司法考试者仅2人,占13%,这一比例尽管在法院系统中也算偏低的,但也不乏一定代表性。基层法院新招录人员总体来看近年司法考通过率大多未超过40%,与律师事务所从业人员80%通过率比,明显偏低。这一状况直接导致法院队伍人才储备不足,法官队伍后继乏人的尴尬局面,更使法官队伍断层现状雪上加霜。
⒊人员补充速度低于人才流失速度,冲销了增编和招录的工作成果。2000年至2010年笔者所在法院共招录人员15人,年均人员补充率为2.8%,但2000年至2010年流失人员却达到21人,年均流失率为3.9%,流失率比补充率高出1.1个百分点,不仅冲销了增编和招录的成果,而且使人才队伍长期处于一个不稳定、不成熟的状态,影响法院工作的开展。
三、成因
(一)历史、地域和经济发展水平等因素,造成人才静态现状的先天不足。
⒈确定法院人员编制数的参考体系不完备,导致法院现有编制人数不够,且难以突破。法院人员编制数的确定是依据早期的(2000年以前)辖区幅员面积、人口数量、经济发展水平为主要考量指标(未考虑案件数量),由同级地方党委和政府参照上级规定和要求配置,编制启用时由组织部门和编办审批。因涉及到同级地方财政负担能力问题,历来都是被严格控制的,即使按要求确定了上级规定的编制,但大多都不能得到全部启用。通常的做法是压编10%左右,导致基层法院长期处于实有在编人数在编制人数的90%左右运行,必然导致人员不足。
⒉法院恢复建制的历史,形成了人才队伍的先天不足。十年浩劫后,西部地区的基层法院在70年中后期陆续恢复,恢复设立时人员大多是由其它党政机关干部改行和转业军人安置组成。由于地处偏远、经济落后,国家包分配的大学生难以到此,基层法院几乎得不到专业的人才补充。直至90年代初期,随着经济不断发展案件明显增多,法院人手严重不足,国家才在企、事业单位公招一批人员补充法院。这批人员,多以中、小学教师和企业工人为主,他们进入法院后,陆续通过业大、函授、自考等方式获取了法律文凭,目前也正是这批人成为了法院人才的中坚力量。至2000年后国家开始实施规范的公务员招考制度,基层法院开展大批招录全日制法学本科学生进入法院。西部地区情况大体如此,形成了现有人才总体专业素养的先天不足和年龄断层。
(二)发展需求,政治经济待遇、工作压力、考录制度不完善等因素造成了人才动态现状的严峻形势。
⒈谋求发展是人才流失的内在动因。每个人都有谋求自身发展的渴望和需求,优秀人才更是如此。当发展环境受到制约或存在瓶颈时,许多人会选择“树挪死、人挪活”。法院由于机构设置和行业的特殊性,领导岗位职数设置少,任职交换少,流动性小,人才多岗锻炼的机会比党政机关少,院内任职空间小,一定程度上制约和限制了优秀人才的成长和发展,部分人员选择离开法院进入党政机关,谋求更好的成长空间。
⒉法院政治经济待遇偏低,是人才流失的主要客观原因。基层法院层级低,机构设置少,职级晋升难度大。尽管笔者所在法院有正县级1人、副县级1人、正科级18人、副科级14人、科员14人,试用期4人,技师技工各1人,正、副科级比例,已远远高出了组织部1:1和1:1.3的规定,较大多数基层法院要好,但仍然存在个别工龄26年身为庭长的法官至今未解决副科级的情况。同时,法院在行业内经济待遇较低,也是有目共睹的事实,许多人心中存在巨大的落差。这样,人才必然向更容易解决职级的上级法院流动,向同级经济待遇更好的法院调动,向高收入的律师行业流动。
⒊工作要求高、工作强度大、心理负担重也是人才流失的一个重要因素,特别是中老年法官选择提前离岗的主要原因。近年随着经济的不断发展,群众法律意识的不断增强,基层法院案件数量明显上升,笔者所在法院由10年前年人均案件20余件到近年的人均案件近50余件,较10年前翻了一番多。同时,当前社会矛盾日益复杂,办案难度不断加大,而当事人对法院的期望值却越来越高,法院审判管理和考核也越来越严格,导致法官承受了巨大的心理压力,一些人不堪重负,选择了提前离岗。
⒋新招录人员司法考试通过率编低有多种原因。一是法院系统公招时只要求法学毕业,但考试科目只有行政能力测试和申论,并没有加试法律专业知识,不能保证全部选拔到了法律专业知识最扎实的优秀人才;二是基层法院人手少,工作繁杂,工学矛盾突出,特别是一些案件集中的审判庭,很难为青年人提供集中的复习时间,难以参加考前培训,大多数人靠挤时间自己复习,导致司法考试的复习准备不充分。三是近年来招录人员绝大多数为80后,吃苦精神不足,加之正处于婚恋年龄段,部分干警忙于婚恋,进取精神不够也是司法考试通过率较低的重要原因。
三、对策及建议
(一)科学合理地确定基层法院人员编制,为人才队伍的稳定提供政策保障。建议由最高人民法院和中组部根据法院内设机构的职责、各审级法院的办案量和中、东、西部的地区差异,确定不同审级、不同地区法院的人员编制蓝本。人员编制可细化到内设机构,各法院可参照标准作适合自身情况的调整。这样有利于基层法院的人才规划和储备,使法院内部人才配置和使用更加科学、合理。同时也从根本上解决法院编制长期与党委扯皮的矛盾。
(二)做好人才使用培养规划,为人才队伍长远发展提供科学依据。基层人民法院大多没有制定成文的发展规划,自然也没有或极少有成文的人才使用培养规划。笔者认为基层法院应按照内设机构职能要求并结合本法院案件数量及不同类型案件的分布状况,确定人才的常态配置和规划,规划应尽可能的细致和详尽,如不能笼统的确定审判业务庭需要法律人才多少人,而应详细分解为需要民商法专业多少人、经济法专业多少人、刑法专业多少人、国际法专业多少人、航运法专业多少人等,以此类推,使人才补充工作从数量、专业、学历和时间都科学有据。
(三)切实加强人才的招录工作,为人才队伍的稳定和发展把好第一道关口。一是要用够编制,及时补充。当年流失的人员要当年补充,至迟下年要补齐,不能累积空编,若干年后陡然大量补充人员,重蹈过去的历史,形成新的人才断层。二是招录专业设置和学历要求要充分考虑法院各方面工作的需要和长远发展的需要,应逐步加大法律高学历人才的招录,如研究生、博士生。同时,财务、文秘、人才资源管理、新闻宣传、网络管理等法院所需的相应工作不应长期由法学人才改行代替,也应招录相应的专业人才,促使法院工作各个领域全面专业化。三是公招时应加试法律专业知识,而且法律专业知识的考分所占总分比例应不低于60%,以利选拔到更优秀的法律人才,为新招录人员尽快通过司考奠定基础。四是应在招录公告中设置考生录取后五年的最低服务期限,从源头上压缩人才流失的风险。五是应加大初任法官的招考力度,除司考过A级和二年法律工作经验等法律规定硬件外,可适当放宽学历和年龄的条件,让社会上的法律精英人才能够流动和补充到法院的人才队伍中来,搭起人才断层的桥梁。
(四)科学配置和使用人才,保证人才所学专业与工作岗位的一致性,减少人才损耗,缩短人才成长历程。我国由于十年动乱的历史原因人才匮乏,社会事业发展不平衡,导致改革开放后人才混岗,专业不对口、学非所用现象突出。这一现象在中西部地区基层法院至今未得到彻底改变,影响了宝贵的法院人才能力最大限度地发挥。人民法院在今后的发展中,必须增强人才使用和管理的科学性,确保所学为所用,如学经济法的应着重配置在民二庭、学民商法的应着重配置在民一庭、学刑法的应着重配置在刑庭,这样将极大地减少人才适应工作所需的时间,提高人才的工作效果,增强人才工作的信心。同时,常此以往,必将有利于人才发挥各自专业的优势,有效积累工作经验,尽快取得工作成果,推动法院人才和法官队伍快速向职业化、精英化方向发展。
(五)加大人才教育培训力度,促进人才可持续发展。一是强化审判专业知识培训,提高省、市培训的系统性、针对性,增强实际效果;二是增加行业分类知识培训,包括人事政工、财务会计、物质装备、新闻网络等均应有计划的培训,彻底改善综合服务部门工作“自学成才”和摸着石头过河的普遍情况;三是设立重奖制度,鼓励干警提升学历、参加司考,撰写和发表调研文章,营造干警爱岗敬业,比学赶超的氛围,促进法院向职业化方向整体推进。
(六)建立科学的人才流通渠道,阻断人才的非正常流失。一是组织人事部门应酌情开通法院商调选拔优秀人才的渠道,如以“特事特办”的制度允许法院商调企、事业单位通过司考的优秀人才,以及时有效地补充法官断层;二是取消上级法院到基层法院遴选青年法官的制度。笔者认为此项制度是对基层法院人才的掠夺,对基层法院队伍的稳定和人才培养造成极大的负面影响。建议将此项制度更改为奖励性质的制度。如上级法院根据需要可到基层法院选调表现突出的45岁或40岁以上资深优秀法官,为年青法官努力工作树立一个发展的良好导向;三是建立科学的人才有偿流动机制。对确实不安心法院工作,在服务期内考取其它单位的人才,可要求流动人才向所在法院缴纳合理培养、教育、培训补偿费,可按每少服务一年5000元收取。
(七)进一步提高法院的政治、经济待遇,改善办案办公条件,营造和谐的工作氛围,以事业凝聚人,以待遇留住人。一是调高法院人员行政职级晋升比例。目前,党委组织部门对法院干警行政职级晋升按照机关干部行政职级晋升比例规定执行,正科:副科为1:1.3,副科:科员为1:1。由于法院工作的特殊性,行政领导岗位少,职业特点又要求人员流动性低,组织部门有必要为基层法院行政职级晋升放宽政策,适当调整正、副科级非职比例,以提高干警的政治待遇,稳定干警的思想。二是提高法院的经济待遇,法官津贴应同警衔津贴一样带入退休工资,书记员和行政人员也应落实相应的津贴。以减少干警横向比较产生的失落感和自卑感,增强社会对法院和法官的职业价值认同。三是建立科学的干警绩效考核机制和“唯才是举”的用人机制,要加大绩效考核结果与人才任用的关联度,大胆任用年轻人,为他们锻炼和成长提供实实在在的平台,让他们真切感受到自身成长的价值和努力工作的成果。四是加强法院文化建设,强化革命传统和法院精神教育,开展各种有益的文体活动,营造宽松和谐的工作氛围,增强干警的归属感和认同感,增强法院的凝聚力和向心力。
结束语
人才建设是一个庞大的课题,涉及到许多人事组织体制和法院管理等方面深层次的问题,一些问题是“牵一发而动全身”。本文只是笔者根据从事基层法院近10年政治处工作的积累和多年的思考而对人才工作作了一些浅显的分析,一些观点仅是一家之言,一些问题也因篇幅和选题的原因未及阐述。如如何科学界定“法院人才”,其内涵和外延是什么?法院人才是否该分层级,分几个层级更为科学、更利于人才队伍建设?人才的配置使用和管理怎样才能更科学合理、更有利于其能力的发挥?这些问题每一个都可自成课题值得开展调研分析。笔者将在今后的工作中对这些问题继续予以关注、思考和研讨。