对基层法院审判管理工作的思考

 

对基层法院审判管理工作的思考
范秀英 舒世金
论文提要:
审判是司法工作的最重要环节,审判管理则是提高审判质量和效率的必然要求。加强审判管理,就是对审判执行权运行实行规范化、科学化的管理,有利于及时化解社会矛盾,促进社会管理创新,保障公正廉洁司法。加强审判管理就是要在司法资源匮乏的情况,充分调动司法资源的活力,做到司法资源的最优化配置和最大化利用。当前,在审判任务日益繁重,案多人少矛盾突出的新形势下,基层法院如何适应审判工作的需要,建立、健全适应法院工作特性的审判管理机制就显得尤为重要。要建立基层法院审判管理机制,首先应当明确审判管理的价值取向、职能定位,并根据基层法院的实际构建一系列审判管理体系。全文共5512字。
引言
审判管理是为了有效整合司法资源,科学安排审判工作,严格规范审判过程,客观考评审判质效,服务保障审判权依法、独立、公正、高效、廉洁行使而开展的组织、协调、评估、考核、指导、督办等一系列管理活动的总和。审判管理是人民法院管理工作的核心和基础,是提升法院司法公信力、提高人民群众满意度和实现法院科学发展的重要途径。同时,审判管理又是一个庞杂的系统工程,其有着宽泛的管理范围和丰富的管理内容。在理论上,围绕着审判管理“为什么要管”、“管什么”、“怎样管”的问题,也是仁者见仁、智者见智。笔者就基层人民法院审判管理的价值取向,职能定位及管理机制的构建谈一点浅见。
以下正文:
一、基层法院审判管理的价值取向 
审判管理的目的是规范、保障、促进、服务审判,体现了审判管理由分散化到集约化,由粗放化到精细化,由简单化到科学化的转变。首先,审判管理体制应以保障秩序价值的实现为目标。审判管理是为了建立良好司法秩序,追求司法的秩序价值,为审判提供可靠的保证,所以,构建科学的审判管理体制,应以程序管理为中心,依托审判流程管理,对立、审、执、监、信访等程序进行全方位的规范,并借助现代科技,依法设计管理系统对审判全程实行自动化监控与评价,实现审判工作由带有随意性的人管到客观性规范管理和行政管理向司法型管理的转化。其次,审判管理体制应以改革审判方式为重心。其核心是审判的公开,目的是要使审判接近正义、效率和秩序的价值目标,保证审判运作过程的科学性、公正性,以实现诉讼制度的民主、文明。第三,审判管理是通过对审判权、执行权力的约束和制衡,维护秩序的合法,从而确保实体的公正,这就需要在立、审、执每个环节上,对审理程序进行把关,避免审判工作中审判人员工作的随意性、“暗箱操作”问题,以维护诉讼的公正性、正当性和合法性,因此要排除外界干扰,保障法官独立审判。第四,审判流程管理是整个审判管理体系的基础和操作平台,要以审判流程管理为主体,真正实现立案、审判、执行、审判监督等功能相分离,通过对审判程序的管理与控制,使审判工作的各个环节相互衔接、相互制约,促进审判公开、高效、有序地开展,以保障程序的公开与透明,最大限度地减少法官利用行政职权干预案件公正审判的不利因素。
二、基层法院审判管理工作的职能定位 
目前,基层人民法院所开展的审判管理工作还没有一套统一的规范化操作模式,各地法院所采取的管理模式也不相同,所面临的困难和问题不尽相同。在社会主义转型体制的环境下,党和人民对司法工作的需要有了更多、更新的期待和更高的要求,面对此境,人民法院的审判管理职能究竟应当该如何定位?在理论和实践上应当有个清晰界定,这对人民法院全面、科学、有序地做好审判管理工作具有重要意义。近年来,最高法院为加强审判管理工作出台了两个重要文件,一是2010年12月9日出台的《关于基层人民法院审判质量管理工作的指导意见》,把基层人民法院的审判质量管理提到了一个新高度;二是2011年1月6日出台的《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》,对审判管理的基本职能进行了定位。笔者认为,审判管理制度的构建应是以约束司法行为、提高案件质量为手段,以提升司法公信力进而促进社会和谐为目的,是一个有别于行政管理、又与审判工作截然分开的独立管理体系。显然,科学合理地定位审判管理工作,是基层法院开展审判管理工作的一个重要前提。结合基层人民法院审判管理工作实践,笔者认为,对基层法院审判管理机构的性质及其职能必须有一个明确地认识。
(一)审判管理机构的性质。《人民法院五年改革纲要》第八条规定“由专门机构根据各类案件在审判流程中的不同环节,对立案、送达、开庭、结案等不同审理阶段进行跟踪管理”,这条是对专门审判管理机构的职能定位。按照改革纲要的精神,专门审判管理机构是法院内设的一个综合部门,它既不是行政机构,又不是一个审判机构,而是审判权、执行权管理的一个机构,既对法院审判工作进行宏观管理,又对个案进行微观管理,是审判委员会的办事机构,是审判委员会、院长的参谋助手,是承上启下、连接各方的枢纽,是人民法院专事审判管理的综合审判业务部门。
(二)审判管理机构的职能。从审判管理机构的性质分析,它应具有以下四大职能:第一,管理职能。审判管理机构应围绕审判的公正、效率、效果三要素进行量化管理,主要是对法院各类案件的办理进度、质量进行科学管理,对每个案件的审判流程进行跟踪管理,对法官承办案件的数量、质量进行管理,协助法官考评委员会对法官考核,既不止管理案件的办理情况,又能够通过管理指标分析比较所有办案人员的公正效率、效果,还可以比较不同庭别的质量和效果,大大地减轻了管理的难度,更加公正的评估宏观情况和评价办案人员绩效。第二,监督职能。审判管理机构通过对业务庭所承办的案件进行重点评查和随机抽查的方式来对案件质量进行监督,对评查发现的问题及时纠正,及时通报,并认真研究找出解决问题的对策,防止再犯同样的错误,以达到提高审判质量的目的。第三,协调职能。审判管理机构担负着审判流程管理的职责,对在审判流程中遇到的问题,可及时召集各部门进行协调,弥补秩序管理中出现的问题,以使审判工作高效运转。第四,服务职能。审判管理机构作为审委会的办事机构,应尽可能为业务庭营造一个良好、便捷、宽松的审判环境,为业务庭开展审判工作提供各种便利,保证审判工作高效、顺利进行。
(三)处理好审判管理与独立行使审判权的关系。合理界分和理顺“审判权与审判管理权”的关系,两者应界限清晰,相互尊重。法官依法独立行使审判权是司法独立的应有之义,法官在审判案件时,作为独立的个体存在,不受他人和个人私欲的干涉,按照政法干警核心价值观的要求,公正合理的裁判各类案件。审判管理权从权能上讲,是法院在组织实施案件审判和各项管理措施中,进行指导、监督和管理的行政性职权,其内涵在于管理和监督,是法院内部为保障审判权运行而采取的内控机制。审判管理的具体内容包括制定各种规章制度,落实各项工作措施,建立和调整审判工作运行机制,设置审判活动运行程序,考核案件审判和执行的质量、数量和效果等。作为审判权配套的服务、监督制度,它可以在一定程度上防止审判权随意、低效及失范。因此,二者主体不同。审判权是国家权力,是法院对各类案件所进行的裁判活动,是国家权力的体现,是法院外化的独有权力,要求在确保审判独立和公正的前提下,接受法院宏观管理、配合管理;审判管理权是对审判权的约束、监督,是法院对审判权行政管理的载体,是内部的管理权,不直接对个案进行干预,是对办案人员及工作的管理,要求在尊重审判权的前提下进行科学管理。二者目的不同,加强审判管理工作的目的就是使全体审判人员依法正确公正行使审判权,而审判权以个案的公正确保司法的公正,以司法的公正维护社会的公正。二者的实施主体不同。审判权表现在审判人员对个案的裁判活动中,对个案产生直接的法律效果,它掌握在所有办案人员手中,而审判管理权则掌握在院庭各人员的手中。二者地位不同。在两者关系中审判权是核心,是目的;而审判管理权是方法,是手段,决不能将审判管理工作凌驾于审判权之上。而衡量审判管理权优质化的标准则应是定位科学、边界清晰、行使透明、关系协调。审判管理权不能代替和侵蚀审判权的独立行使,相反,审判管理权从属于、服务于审判权,应该通过科学的管理,保障审判权的独立运行。
三、基层法院审判管理机制的构建
在明确了基层法院审判管理机构的价值取向及其职能定位后,还应看到,法院审判管理体制改革是一个系统工程,要坚持规范化管理,需要建立和完善审判质量管理制度体系、审判质效管理制度体系和审判绩效制度管理制度体系。
(一)建立和完善审判质量管理体系
1.细化案件质量评查制度。案件采取定期和不定期的评查方式,结案前,主办案人将案卷按管理要求层报审签时,由上级领导进行层级审查,并填写《案件质量评查表》,对评查出的问题,能予纠正的应及时纠正,进行审前监督检查纠正。结案后,由业务庭对每个案件进行自查。审判管理办公室进行检查,按《案件质量评查标准》全面评查。对评查出的问题连同分管领导评查出的未予纠正的问题汇总记分,纳入个人绩效考核,发现属错案,报审判委员会评定,对此进行判后监督检查纠正。建立案件质量总评或讲评制度,由审判管理办公室对案件质量评查中发现的典型或带有普遍性的问题,定期或不定期进行点评或讲评。
2.细化裁判文书评查制度。审判管理办公室组织评查力量对裁判文书进行评查,对评查出的问题进行通报。由审判管理办公室确定部分有代表性判决书,对裁判文书开展交流、研讨,相互交流,共同提高。每季度进行一次优秀裁判文评比,参评文书由评查小组提名和办案人申报两种方式确定。由审委会对参评文书进行评定,被评为优秀文书的主审人,在个人指标考核分数上加分,并给予一定的奖励。
3.细化庭审观摩质量考评管理制度。审判管理办公室每季度对各承办人开庭审理的案件进行随机抽查,各业务庭对确定开庭日期的案件将案件当事人基本情况、案由案号、开庭时间、地点、适用程序、主审人等报审判管理办公室备查。审判管理办公室抽签决定考评对象,并在案件开庭前三日告知考评小组成员,同时通知被考评庭。庭审质量评议按省高院制定的庭审评查评分标准执行,评委投票采用记名方式进行评议,在此基础上公开座谈会进行点评、交流、通报,形成个人执法意见归入个人执法档案。
4.细化重点案件剖析制度。对上诉发回重审案件、上诉改判案件、抗诉案件、再审发回重审案件、再审改判案件、越级上访案件、出现矛盾激化案件、被媒体负面报道案件、造成社会不良影响的案件等9类重点案件中,在此基础上由承办人及原办案庭分别写出说明和初步剖析意见,报分管院长后择定报审委会剖析。审判管理办公室对审委会决定剖析的案件,通知原办案庭,由案件主审人会同合议庭人员并由庭长参与,按原审承办人宣读案件剖析报告,审判管理办公室宣读评查意见,对案件进行讨论、剖析程序进行剖析,剖析结果经审判委员会评议,界定案件错误性质,明确在程序适用,事实认定和实体法适用等方面存在的问题,确定是否追究责任。
(三)建立审判质效管理制度体系
1.建立审判运行态势分析机制。根据适时质效指标排名情况,确定优势指标、薄弱指标,对于优势指标,总结固化定型经验,确保继续保持,对于薄弱指标,逐一分析、深挖原因,区别情况提出措施和调控建议。 
2.建立案件“提速”机制。实行繁简分流和速裁,对案件的立案审查、排期开庭、审限跟踪、结案归档等整个审理过程的各个环节实施动态管理和监督,坚持每月进行审限通报,克服久拖不立、久拖不审、久拖不执的现象,同时建立速裁机制,做到简案快审,提高审判效率。
3.建立案件审限预警机制。严格案件“简转普”、变更审限,强化积案清理工作,前移管理节点,对法定审限即将届满案件、超法定审限三个月以上案件进行实时通报。加大办案进度考评通报,定期对审判人员审结案件情况、均衡结案率、调解率等考核指标排名。关注业务庭案件积存量,对全院及各业务庭案件办理情况适时监测,对收结案态势进行分析研究,增强审判管理的前瞻性和针对性,有效督促审判人员提高工作效率,确保案件得到公正高效审结。
4.建立审判案件通报和点评制度。以数据为主要切入点,通过对审判流程管理、司法统计、案件质量评查等渠道收集到的相关数据和资料,运用统计表和统计图等多种形式,对一定时限内审判执行工作总体情况和基本走势进行集中研究,对审判工作中出现的问题进行认真分析,深挖问题根源,有针对性地提出工作对策,梳理值得推广的好做法,并及时转化为审判管理行为,以理性的、科学的、积极的审判管理提高审判质量和效率,推动审判工作良性运行。
(三)建立审判绩效制度管理制度体系
1.要科学设定审判绩效考核指标。既要重视审判实绩的考评,也要重视综合能力的考评,既要重视审判业务部门的考评,也要重视综合部门的考评。要科学划定全体干警的职务层次、职位要求和职责分工,分类定岗,科学设定覆盖全部岗位的考评指标,健全法官业绩档案。
2.要明确考评方法。结合审判质效指标数据、案件质量评查结果,同时法官审理重大疑难复杂案件、撰写裁判文书、庭审考评、调研能力以及司法作风等方面,进行综合考评,全方位考评干警的工作业绩。
3.要注重考评结果的运用。要建立审判管理与考核奖惩的对接机制,将审判绩效考核结果作为法官评先评优、晋职晋级的主要依据,同时也要作为培训学习、外出考察等工作的重要参考依据,构建起新的激励机制,形成全方位的选人用人导向。充分发挥以管人促管案、管案与管人相结合的综合效应。
结语
人民法院要围绕确保审判质量、提高审判效率、实现良好的审判效果的要求,科学合理地整合各部门的管理职责,切实发挥审判管理办公室和其他职能部门在人民法院审判管理工作中的整体合力。审判管理是一项事关执法办案成效、事关人民法院职能作用发挥、事关人民法院司法公信力的重要工作。加强审判管理,创新和完善审判管理机制,确保法院审判职能的充分发挥,有利于及时化解社会矛盾,促进社会管理创新,保障公正廉洁司法。加强审判管理,提升管理效能,建立和完善符合审判规律、维护司法公正、提高司法效率、体现司法权威的审判管理长效机制,是人民法院面临的一项新的重大的课题。
 
[参考文献]
1.最高人民法院于2011年3月10日印发了(2011)55号《关于开展案件质量评估工作的指导意见》。
2.四川省高院于2011年7月29日印发了《关于开展全省法院案件质效评估工作的实施意见(试行)》。
3.2010129最高人民法院印发的《关于基层人民法院审判质量管理工作的指导意见》。
4. 201116最高人民法院印发的《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》。